《新加坡政府經驗﹕動態治理之文化、能力與變革》梁文松、曾玉鳳，新加坡﹕八方文化，2010
先前說過﹕「討論新加坡政府組織和管治的發展。這本書我想除了我之外，應該沒多少人有興趣吧﹖奇在，本書不是用簡體字的。」
當然，有些人會有興趣的(否則書局怎會賣﹖)，大概是讀工商管理的那些人吧(反正彼邦有諢號叫「新加坡公司」)。不過在下買這本書，興趣當然不在於管理學，而是看新加坡政府的管理方式。因為在歷史書或新聞上見到的，總不及專書介紹那麼詳細——而且是中文的。
新加坡政府以「大家長」見稱，很多人(包括當地人)都不喜歡被它管東管西，政府專門為女大學生安排相親更被當成笑話﹔但另一方面，它又把國家管理得井井有條，交通暢順、環境優良、公積金安老之類又令很多人(包括香港人)恨得牙癢癢的。
我感興趣的是﹕這個政府的管治方式怎樣建立起來﹖他們如何面對和反思這個制度的優缺點﹖
李光耀身為開創者，帶來了很強的實用主義色彩。當領導層確認了國家的目標(例如經濟增長、解決交通擠塞、美化城市……)，政府官僚就會尋找最有效的執行方式，而不拘泥於外界的各種「主義」教條。市場可以順利解決的問題，政府會毫不猶疑交給市場﹔認為市場機制效果不好時，政府也毫不猶疑攬上解決。例如新加坡禁賭禁了那麼多年，但開放賭波早於香港，而且當他們認為開賭才足以吸引遊客，亦不避諱去搞賭場(卻又祭出嚴厲手段阻止本地人去賭，以免本地賭癮惡化，平衡功夫做得比香港全面)。
再者，就是重視人才和國際競爭。新加坡政府對人才的渴求很出名，當年乘「九七危機」大手吸納港人，以期引入資金和創業者，便是一例。直到現在，新加坡政府仍然經常主動出擊、四處挖角，為各地人才提供政策優惠，希望吸引他們到新加坡落腳。近年新加坡政府對異見較為寬鬆、和大力支持文化藝術創作，除了因應冷戰後政治形勢轉變之外，亦是因為政府過於嚴厲、缺乏文化藝術活動的呆板印象令國外人才裹足不前之故。
至於國際競爭，相比於香港人對國際評級的觀感，新加坡人只會更強。除了介意排第一第二之外，新加坡政府亦視提升國際競爭力為己任，所以就算沒有國內競爭仍然致力提升效率。雖然世上政府皆官僚，但新加坡政府的高效率是有目共睹(世上比香港效率更高的政府，應該不多的了)。
當然實用主義的人才觀和強烈競爭心態亦不無問題，帶來非常嚴重的精英主義和文憑主義(李光耀自己也提及，有些開國戰友始終認為，自己未能更上一層樓是因為沒有大學文憑的緣故)，而且影響民眾(包括精英)的歸屬感，後面筆記有提及。政府獨攬大量人才，亦令民間缺乏質疑政府的力量﹔官員的精英主義更令所有政策諮詢的誠意都受質疑。(既然你是最聰明的，你還用聽我說嗎﹖)
最後，就是制度。大家認為李光耀獨裁、政府經常耍手段迫害政敵沒錯，但新加坡從來未至於變成一個目無制度的國家。律師出身的李光耀，大抵保留了英國人留下的制度(就連被認為嚴重侵犯人權的內部安全法令，其實也是英國人留下的。當然也有些被廢棄的，例如陪審員制度，某程度上是李光耀自己的精英主義思想作祟)，打擊貪污方面更不遺餘力。
書中舉了一個很有趣的例子，就是那個像榴槤的濱海藝術中心。 人民行動黨的部長提出要建這座劇院，總理(李顯龍)也支持，偏偏在財政部被官僚駁回。因為財政部向來奉行量入為出原則，國家預算只會優先用在必要設施(如 學校、醫院、軍隊)之上，劇院並不視為必要。官僚計算過認為這座劇院根本不可能回本，所以駁回申請。結果部長要找上新加坡的「馬會」，讓他們以未來的投注 收入注資支持，這座劇院才建得成。
由此可見，與共產黨不同，新加坡政府一旦建立了規則，官僚的慣性很大，並不是「黨」喜歡怎樣就怎樣。劇院能興建，並不是「黨」指揮「官僚」接受，而是部長另尋新門路、繞路而行避開財政部的結果。李光耀是很著力要建立一個就算自己死後仍可順利運作和自我更新的制度。
以世代比較，經歷過「前李光耀」時代的中老年人，比生於李光耀治下的青年人，不少對李光耀懷有更多的崇敬(選舉中投給反對黨的票，據聞以青年居多)。因為經歷過李光耀之前的新加坡，才知道當年治安有多差、貪污腐敗有多猖獗。老媽憶述，李光耀未當總理之前的新加坡，治安差到三合會可以在街上公然搞入會儀式的地步。李光耀後來用鐵腕手段改善治安，除了被認為侵犯人權外，更有近乎「滑稽」的舉措，例如把深夜不回家、穿喇叭窄腳褲的青年抓回警局，叫家長領回(舅父試過因此被抓，也許因此他討厭李光耀 
)﹔甚至更知名的「男子留長頭髮，到政府部門辦手續將留待最後才處理」歧視性措施。種種滑稽或侵犯人權的措施，對一般市民影響很微，他們看到的是新加坡治安大大改善了，自然會視為李光耀的功勞。
如果日後新加坡人能享受更多的民主自由，李光耀建立的法治習慣也是必要的基礎。問題倒是，這種行為主義式的法治，不見得深入民心(近來在明報副刊讀到一篇，一個新加坡人說因為人民幣重要，沒舉報隨地吐痰的大陸遊客)，到李光耀死後、管制鬆懈之後，法治習慣是否能否維持﹖
討論新加坡，很難擺脫李光耀，反正現任總理就是他的兒子(李顯龍)。李光耀家人涉足政界各處，自然會惹來裙帶關係的猜測。這種懷疑很多時都是「事出有因，查無實據」之類，李氏雖然把人告來告去，但懷疑總是擺脫不了。
李家其他人等的任命有沒有古怪，我不知道。不過對於李顯龍，倒可以說，「我爸是李光耀」遠遠不及「我爸是李剛」。
李光耀堅持優生論，所以才擔心女大學生嫁不出(他曾經提供政策優惠，大學畢業女士的子女可優先選校，結果被國民臭罵收場，最後也要廢除)。他跟夫人同樣是精英，但兒子卻不見得有他們那麼高超。
老媽憶述，李顯龍童年時考試成績公佈總惹來傳媒追訪。套句潮語，整個新加坡的人都是「食住花生等睇戲」，等待李顯龍成績不好齊齊恥笑。再加上當年李光耀要爭取華裔選民的票，所以把三子女都送進華校去，但華校生因為英文不好，前途普遍比英校生差。所以在那個未流行補習的年代，據聞他們補習補得很辛苦。
做不好被恥笑，做好了也比不上老爸(他就是開國的，你怎麼超越到他﹖)，當李光耀的兒子，怎樣看也不算很快樂的事。(就算李光耀獨裁，也總不能像金氏王朝，突然說傳給兒子就傳的，總要先讓他看起來有能力、辦點實事再說。說到底，新加坡不是北韓。)
以前曾有人讚揚，雖然李光耀獨裁，卻沒有搞出甚麼命名設施之舉。環顧亞洲各國的獨裁者，大都把一些重要設施(如機場、廣場)以自己命名，李光耀在這方面頗為實際、兼有自知之明。這也可以說是建立制度的表現，就算獨裁，至少表現上盡量公正。亦因此，之前我才說﹕「李光耀未死就讓人命名公共政策學院，可謂晚節不保。因為他在位幾十年，從未有此舉，實為應有之謹慎。」
人老了，畢竟不復當年矣。你看他的建國戰友全都退下來，自己死都要留在內閣就知道。
---
筆記，或挑骨頭﹕
p.67 「獨立時，新加坡有兩個軍營，受一位馬來西亞準將的指揮。」
這樣說有點難懂，因為「軍營」(camp)應該不只兩個，而且軍營也不是軍事編制。按《李光耀回憶錄》的說法，是兩個「營」(battalion)。
(《李光耀回憶錄(1965-2000)》p.22「負責指揮馬來西亞駐新加坡一支步兵旅的阿爾薩戈夫准將來見我……當時，新加坡步兵團第一營和第二營各有大約1000人，由馬來西亞人指揮。」)
p.105 「這種理性體現在剛剛獨立時期，為創造多民族之間的穩定性而採取的一些強硬決策。新加坡可能是世界上為數不多的國家之一，去正面地預防曾經在20世紀50年代困擾這個島嶼的種族和宗教衝突問題。在城市重建時期，一個個家庭從貧民區遷入高樓大廈中，為了防止種族聚居地的形成，種族一體化制度被實行。當某些種族又明顯地聚集在一起時，每一個樓區實行了種族配額制。儘管對於一些群體來說，這種做法壓低了房價，但對於獲得種族和諧來講，這還是一個值得付出的代價。」
在忽視種族問題和社會目標的香港，很容易會因為片面強調「經濟效益」而一味反對這類政府規管。政府甚麼都不管有利於經濟效益，但有時卻會妨礙更長遠目標(例如社會/種族/階級和諧、市民生活質素和福祉)的實現。
p.118 「在仔細檢視過大多數治理的基礎之後，我們發現，決定性的因素就是實用主義。最初誠信受到重視並非因為其自身的原因，而是因為它能夠促進經濟增長，並將當時的新加坡和許多其他發展中國家區分開來。綠化新加坡的努力，以及文化和藝術的發展，並不只是為了發展文化本身，而是為了表明新加坡是一個很好的國外投資之地，也是一個世界各地優秀人才的最佳棲身之所。最近關於綜合度假勝地的爭論，也表明了實用主義和理想主義之間的矛盾。新加坡已經成為並且能夠繼續作為實用主義主導的成功典範。但是新加坡能否在實用主義價值觀的基礎上成為一個偉大的國家呢﹖當其他地方的貨幣獎勵更加豐厚，技術熟練且具有流動性的國民是否會起身離開新加坡呢﹖如果危機來臨，新加坡的國民是否會留下來保衛這個國家，儘管離開它是更安全、更實用的選擇﹖」
新加坡向來有個諢號叫「新加坡公司」。國家待國民如工人、而非子弟的話，國民自然也只視國家如一家大公司，而沒有「一家人」的歸屬感。大難臨頭各自飛是很自然的事。(何況，其實就算是兩夫妻，也不見得會共患難呢……)
p.171 「美國國家癌癥研究所」應為「癌症研究所」
p.210 李光耀﹕「我不願意看到二三流的人才充斥公共部門卻把第一流的人才拒之門外，因為那種管理國家的方式很愚蠢。……我需要公共部門中的人比外面的人更為優秀。只有如此，公共部門才能活躍起來。」
這樣考慮並非不合理。畢竟國家無論如何都比公司複雜，讓企業以高報酬搶走最優秀人才，而把其次者留給政府，讓企業賺錢的能力高於政府管治的能力，的確有不合理之處。就像美國，看來就是企業把政府玩弄於股掌之上，相對於營商方便，民眾需要和國家的非商業發展反而被忽視。
但反過來的憂慮亦是合理的，尤其在新加坡那麼小的地方。如果國家把最優秀的人才都吸納了(新加坡人口不多，人才數量自然也有限)，那麼國內其他的人就難以跟政府對抗，只好任由政府管治，形成政府獨大的局面(新加坡正是如此)。這樣政府獨大的局面，再加上政府與公民之間的資訊不對稱，就變成政府獨裁的溫床。
在大國這個問題或許沒那麼嚴重，因為人才夠多，政府不可能完全網羅，總有很多留給外頭。
p.212 「公共部門人事結構是在1947年信任委員會的建議下建立的」
如果上網查，你會發現「信任委員會」這種奇怪的譯名似乎是大陸對 board of trustees 的翻譯。這個英文在新加坡的譯法其實跟香港差不多，叫「信託委員會」。雖然不知道這是哪個信託委員會說是了。
p.214 「1992年4日，新加坡電信從新加坡電信主管局中拆分出來」，譯成「新加坡電信局」比較通順。
p.246 「儘管原創者殼牌石油公司已經拋棄了這個潛力評估系統，但公共部門仍然繼續使用這一體系。公共部門的系統是根據官員目前的績效給予經濟獎勵，但在個人被晉升到領導職位之前必須進行個人潛力評估。有趣的是，這在私人部門中並不是常用的方式。這正是彼得原理(Peter Principle)仍然流行的原因——人們被晉升到他們不能勝任的職位上。當一個人被晉升到他不能勝任的職位上時，他的績效下降，從而被解職。個人的職業生涯被破壞，組織也失去了一位本來表現優異的員工。如果一個人在目前的工作中表現良好，他應該得到獎勵並繼續擔任目前的工作。只有當他具備勝任新工作的能力和品質時(比如說潛力)，他才應該被賦予更大的領導角色。在領導人晉升前進行潛力評估能夠避免人事管理中的許多痛苦。」
我倒好奇，如果有現成的解決方案，為何蜆殼公司會放棄了這個系統，而且沒有更多的國家跟進。我並不是說因此這套系統不好，但這一點應該得到解釋。
p.252-253 「妨礙企業創造未來的是一種固有的思維基礎——不可質疑的公約……」
「公約」應是 convention 的直譯，在這裡應譯為「慣例」或「常規」。
p.253 「所謂情境，就是關於明天世界可能會變成什麼樣子的故事。它是一個重塑領導觀念的工具，即在未來可能性環境中需要作出哪些重要決策。情境並不是對未來的預測。它的用處體現在瞭解今天的決策在可能發生的未來不同場景中會產生何種影響。」
p.263 「最終在任何年份中都沒有實施的任何整批預算，可以結轉為三年，從而為各部門累積資金實施更大型的項目，同時減少誇大預算需求的動因。」
用「沒有使用的任何整筆預算」會比較像中文。
p.264 「財政部將改進目標設定為增量，而不是絕對量的淨經濟價值(年同比較少負增長)」
可能是「連同」之誤，又或者是「與去年同期比較」的意思﹖
p.272 「一昧地快速執行簡單的解決方案就會變得有風險」應為「一味地」
p.277 「20世紀90年代末期，國家計算機局被私有化。」
其實還是屬於政府的吧﹖「私營化」會是更好的形容﹖
p.285 「公共部門所面臨的持續性挑戰，其領導人也欣然承認」
挑戰並非優點，而是指部門的缺點，應為「坦然承認」。
p.296-297 「在國內，人們普遍認為經濟增長是至關重要的，幾乎將增長本身作為一種目標。有一種觀念似乎根深蒂固，即在獲得其他重要的社會價值觀和目標之前，首先要獲得持續而強勁的經濟增長。這種信念明顯有效，但這種前提總是正確的嗎﹖經濟目標和社會目標之間並不總是零和博弈，如果說新加坡永遠都不需要在兩者之間作出權衡，這現實嗎﹖現在的情況是，人們越來越多聽到這個問題，『這一切的增長是為了誰﹖』尤其是即使在強勁的經濟增長面前，某部分人口仍然繼續在遷移。究竟是為了增長而增長，還是為了促進其他重要的國家目標而增長﹖」
對「中環價值」的重要反思。
p.303 「他們說，在其他國家的公共部門領導人不會深思熟慮，去嘗試他們在新加坡觀察到並且欽佩的一些做法。因為他們知道，在他們國家裏，缺乏執行帶有政治風險或者不受歡迎的政策的意志。這也是新加坡治理經驗的應用限制——在本書討論過的一些想法能夠被有效地執行之前，政治環境必須是支持的，政治領導人必須願意並且準備參與到關鍵的政策問題中去。」
p.308 「新加坡的公共機構看待全球化競爭的觀點也是獨特的。儘管它們或許在國內能夠做到技術壟斷，但是其領導人明璀表示，它們要為新加坡的地區和全球競爭作出貢獻。……即使是內部的政府行政機構，如人力資源和內部安全機構，它們在處理和發放就業許可證或者訪客通行證的時候，也會把自身的角色放在更大的背景下，看作是在幫助新加坡吸引持續增長和發展所需要的全球化人才。」
p.309 「技術可以買得到，定價和管理模式能夠學得到，但是總體的治理方案卻很難得到。公用事業局並不是在一個真空環境中運作的。它之所以能夠管理新加坡的用水需要，是因為整個政府機構在用無數種方式幫助它﹕強調節約用水的必要性﹔為確實無法支付公用事業費的家庭提供有針對性的補貼﹔分配土地進行集水區管理﹔甚至實施關於工業在何時能夠使用何種水源的條例。所以當公用事業局能夠成為水資源管理典範的時候，最好記住有許多其他機構都為它的成功作出了貢獻。制度是不容易被複製的。」
)買到《
Recent Comments