January 24, 2009

• AO and the government of Hong Kong

  曾銳生《管治香港﹕政務官與良好管治的建立》，香港大學出版社，2007

  圖書館的贈書，但一直沒時間看，前陣子才借來看。
  由於書不是在下的，所以沒劃記號，無法針對細節作介紹。幸好外頭有不少更深入的書評，看倌可參考文末的連結。

  討論香港政治的書籍當中，以介紹香港政府架構為多。香港歷史的討論亦以港督或部分政治人物為主，以政務官群為主要視角的書籍，(至少在中文世界)本書應該是第一本。

  政務官，有如香港政府的「幹部」。負責管理政府部門，由地區協調(民政處)到擬訂政策(政策局)，均政務官所主。政府部門首長和高級官員，亦多出自政務官。
  與各部門配屬的專業官員(如醫生、社工、建築師等)相對，政務官是各部門適用的「通用」官員。除了政務官外，負責日常行政和人事管理的「行政主任」、負責前線管理和執行的「文書主任」均屬各部門「通用」，會不時輪調。這幾個職系的公務員都直屬公務員事務局，不隸屬於各部門。(因為會輪調，就算派駐某部門，他們也只是歸部門「使用」，升遷輪調仍歸公務員事務局管理。)

  眾書評當中，有些人認為本書對政務官過多溢美之詞，把他們的功勞捧得太高。
  當然，由於這本書正是講政務官的，所以自然把重心放在他們對香港發展的貢獻。而且由於受訪者多是前政務官(非政務官通常不會知道某些內情，所以也不能說不合理)，自然亦容易對同僚「讚多彈少」。
  不過，如果說作者一面倒讚揚政務官的話，也不公平。畢竟就是連某些政務官，也對同僚提出了批評。(尤其是從外調入的政務官，較易覺得本地同僚缺乏廣闊視野。)

  依在下看，本書的重心其實是旨在討論，既然政務官並非社會最精英的人(儘管他們自認精英，但無論本地人或外來人，最精英者大多投入香港商界)，那麼為何香港政府的施政可以維持穩定，還能讓香港持續發展﹖(港英政府的施政並不差於英國政府)
  作者認為是因為團隊精神和輪調制度的緣故，讓政務官有自信、團結、而且熟悉政府運作，所以令政府順利運作，而且鮮有貪腐。雖然，這些特色並非政府故意為之，例如經常輪調就是因為早期官員嚴重不足所致(英國本土的官僚通常不會調來調去)。
  不過作者同時指出，這些特色同樣招致政務官的重大缺點，就是墨守成規和目光短窄。尤其是經常輪調，令政務官對每一個部門的運作都不熟悉(他們熟悉的是一般行政程序)，所以不會亦無法制訂長遠的政策，經常都只在應付「緊急事態」。

  恰巧這種急功近利、目光短窄的特色，與不少人眼中「香港人」的印象十分相似。
  他們可以很靈活地運用常規去完成工作，但只求解決眼前事態，沒能想到為未來制訂政策。這也是香港政府一向為人詬病之處。

  不過，我關心的倒不是作者是否把政務官捧得太高。
  我更關心的是跟港英時代對比，現在的政府似乎更錯漏百出，官員也失去以往那種從容大度。

  正如在一篇舊文中提過，英國人為香港人帶來了法治，但我們只享受了法治的好處，法治的意識其實未植入內心深處。所以英國人撤走了，香港人儘管可以繼續運作行之有效的舊制度，但是否有能力對制度翻新、修補，就令人懷疑。

  同樣是政務官，為何以前和現在不同﹖

  1. 權力來源不同﹕雖然均非民主政府，但港英政府的最高層(港督和三司)均由倫敦指派。英國政府是個民主政府，亦即是說，香港政府的行為受英國選民的監察。雖然太間接，但某些過分侵犯人權的措施，亦可能在英國國會受挑戰。所以港英政府行事會比較靠近英國標準。
  回歸後，特首改為小圈子選舉，特首的權力變成來自「宗主國」和「本地貴族」兩者加持。中國政府並不民主毋庸再議，但「本地貴族」對特首有選立之權，亦足以令特首行事比港督有更大制肘。

  (雖然，港督也有因為得罪本地商界而迫離開的例子，但這大抵都在開埠早期政府財政困窘，仰賴商界支持之時。此後港督如得到英國政府支持，即可放手改革，不怕觸犯本地勢力。畢竟廢立港督，只在英國。政府財政穩健，港督就毋須仰個別鉅商之鼻息。)

  某些人反對普選的理由，是因為怕政府權力來自平民，則要向平民不斷「派糖」。
  若沿此理，則政府權力來自本地一小撮人，「派糖」對象可想而知。
  政治就是利益分配，人人雨露均沾社會就穩定，「分贜不勻」就是混亂之源。

  2. 外來政務官﹕直到「大英帝國」殖民地幾乎完全消失之前，英國的殖民地遍佈全球，而且政務官可以四處調派。雖然香港有自己的政務官團隊(早年也是來自英國)，但也有曾於其他殖民地工作政務官。這些外來政務官為香港政府帶來較廣闊的視野和多樣化的經驗，對改善政府工作很有貢獻。
  外來政務官對本地政務官的一大批評，正是說他們長年在香港工作，視野太窄而且自信膨脹、沒有遠見。這種情況在港英末年到現在，政務官均出自本土的情況下，應該更為嚴重。

  這種問題有個簡單的名詞﹕「大香港主義」。

  3. 權力帶來自信﹕由於港英政府由開埠始，高層官員就嚴重不足(其他地方的精英根本沒興趣來香港做官)，所以官學生(即後來的政務官)一旦獲聘，前途一片光明，幾乎可以肯定成為高官。就是在港英時代後期，由於政府功能膨脹導致高層職位增加，所以據書中記載，入職的政務官就算不是特別出色，也可以成為部門副首長(如副處長)。
  在這種情況下，成為政務官等於分享了政府的部分權力。雖然最終決策出於「總督會同行政局」，但擬訂政策的都是政務官(他們綜合了下屬專業官員的意見，決定呈上哪種政策建議)，所以從制訂到實施政策，他們可以分享到成功感(有如我們玩 simcity)，和培養自信。

  回歸後推行「高官問責制」，高官由公務官改為政治委任。政務官自然覺得不受信任、晉升受阻，更會覺得政策制訂「不在我」，有功由問責高官領、有過則諉於我(「仙股事件」)。
  如果政府由民選產生，也許政務官還比較服氣(高官由民選的領導人指派，較有民望)。但誰知道這只是個小圈子，位居其上的高官既無民氣可使，政務官亦不一定認為他們比自己優秀，士氣受影響絕不出奇。

  4. 宗主國對「獨立」的態度﹕有一點內地人也許很難明白，就是香港向來享有的「半獨立」地位。香港雖然是英國殖民地，但香港政府的施政獨立於英國政府，甚至可以堅持自己的利益而與英國官員起衝突，書中透過多個例子說明這點。
  也許是因為英國殖民地分佈太廣，又或者因為英國「經營」殖民地的策略，令殖民地的獨立性比較強，變成「自養自治」的半獨立施政單位。也許因為沒有歷史包袱(大英帝國畢竟只是二百年左右的事)，所以儘管早期為殖民地獨立打仗，但後來已經接受大勢，乾脆讓殖民地有秩序獨立、以保留英國的影響力。所以對於殖民地違背倫敦意願，會較為包容。
  (中國則因為習慣大一統，所以對地方離心傾向極之敏感，希望打壓於萌芽狀態。)

  當然，香港政府也不會故意跟英國作對，可以的話盡量雙全其美。只是如果衝突不可避免，香港官員也不會輕易放棄香港利益。回歸初期，政務官仍然如此(陳方安生多次表示不願打壓香港電台、法輪功等，以至出現「香港良心」的讚譽)，卻被新老闆(董建華)視為「不聽話」，於是以「高官問責制」架空之。

  所謂「港獨」的疑雲，亦可歸於此。「港獨」向來沒市場，但香港人已習慣這種「山高皇帝遠」的狀態，喜歡自顧自的，於是當內地人要求香港「顧全大局」而犧牲利益的時候，就會引起反彈，而內地人就會當成是「香港人不服中央，有獨立之意」。
  現在特區政府越來越依靠中央政府提供政策優惠，但一般香港人仍然持「我自行我路」的態度，就更引起內地人的猜疑。但其實這只是香港兩條路線(依靠內地vs自行更生)的爭議所致。
  在這種情況之下，為免觸犯內地利益、為政府帶來麻煩，政務官可以自由發揮的空間就變得更小了。

  除此以外，作者亦指出一個不少人討論過的問題，就是女性在政務官團隊中相當出眾(甚至出現手袋黨)，這種情況在世界各地少見，有人說只有北歐國家有同等情況。
  正如作者指出，這也是政務官招聘準則的結果。因為政務官是通才、而且首重語文能力，專業學系或理科學生比較少，文科生倒很多。眾所周知女性語言能力通常比男性好，而且政務官更著重與人溝通合作的能力(這方面又是女性有優勢)，所以無論是報讀文科或應徵政務官，女性都優而為之。
  幾年前甚至看過有篇文章，認為考試制度和文官招聘都偏好女生，香港遲早變成女性治港。(當然，自從「手袋黨」失勢後，這論點看來有點誇張。但從長遠趨勢看，女性透過考試制度和文官招聘，在政府內影響力越來越大，可以預期。)

  發現幾個別字和詞語倒植(同樣地，沒有記下來)，不算多。

  相關書評﹕
  存在寫虛無﹕中英之別
  想得多記得少﹕政務官如何管治香港﹖
  阿野@獨立媒體﹕接好讀書棒—2007書選

  • 12:45 am
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