November 19, 2006

  • [機要費和五權憲法]

    有關陳水扁那宗「國務機要費案」，世澤兄和餅兄都說了不少。不過我想沒有人從民國憲法的角度去講，所以姑且浪費看倌的時間，討論一下。

    參考(維基文庫)﹕中華民國憲法、中華人民共和國憲法

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    [政權與治權]

    中華民國憲法的特點，在於五權分立。
    對民國史或三民主義沒有興趣的人而言，很難理解。因為一般人所認識的民主制度，是三權分立﹕立法、行政、司法。
    根據《中華民國憲法》原文，人民行駛國家政權的唯一方式，就是選舉國民大會代表、立法委員和監察委員(原文均由人民直選)。然後國大代表制訂憲法和間選總統，總統向立法院提名行政院長、向監察院提名司法院、考試院等機關首長。
    政府行駛治權，由立法、行政、司法、監察、考試五院執行。立法委員負責立法和監督預算，監察委員監督政府施政，這些都是例行公事。國大代表除了總統之外，沒有特別的監察對象。

    (1992年修憲，國民大會同時負責審查總統提名的司法、監察、考試等院長官，並討論總統國情報告。但對國情報告僅以「提供建言」為限，不涉及強制性決議。國民大會失去總統選舉權，總統改為直選，1996年舉行。
    2004年修憲後，國民大會被廢除。人事同意權移交立法院、修憲權交付公民投票，罷免由立法院提出，公投表決。但立法院原有的行政院長同意權被取消。)

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    [國民大會]

    有台獨法學家指國民大會有如中共的人大，其實不然。只要讀讀兩邊的憲法就知道，大陸的「全國人大」權力比國民大會廣泛得多。

    就算現實下的全國人大和國民大會一樣以「選舉領導人」為主要功能，但有些基本法律(如刑法、民法、甚至特區基本法)都由全國人大通過，連人大常委會也不能越俎代庖。可是在民國憲法中，這些法律應該是由立法院通過的，國民大會只管憲法。
    而單以選舉論，全國人大選舉的官員幅度，亦比國民大會廣泛得多。國民大會只會選舉正副總統，而由於大陸的「國家領導人」特別多，於是大部分由全國人大選出。(除了政協主席團)
    簡單而言，全國人大有立法權，但國民大會沒有(一般性質的)立法權，只有制憲權。因為在五權憲法當中，立法屬於治權，是政府施政的一部分。

    已被廢除的國民大會，網頁裡有一段已經說明得非常清楚﹕

    「根據權能區分的理論，政權機關代表是國家主權，但並不掌管實際國家之政務，只是以選舉、罷免、創制、複決四權，監督政府，確保福國利民之施政舉措及立法品質，並決定重要官員之去留。至於治理國家之事，則全權交由五院之治權機關辦理，使其能有相當大的自主權，創造萬能政府，以為人民謀福利。」

    從法制角度而言，孫中山的構思不同於共產黨的「民主集中制」。理論上全國人大掌握國家全權，甚麼都可以做﹔但國民大會只是體現全國民意，選罷總統和修憲的機關。兩者地位相若，但權責明顯不同。可見這樣的批評，縱然出自「憲法學家」之口，仍是胡說。

    (另一胡說﹕批評現有監察院不是民意機關，沒理由受理彈劾案。民國憲法中監察委員本來就是民選的，現在的監察院出現問題，根本不是憲法架構有問題，而是李登輝時代胡亂修憲的問題。不敢批評這台獨之父，就去批評民國憲法，簡直豈有此理。
    當然，立法和監察是否有必要分由兩個機構執行，那是另一問題。)

    上次介紹過的《中國政制史》(見四月九日、五月二日日記)，縱是大陸出品，對五院制度的描述仍然比台獨法學家正確。作者指出「國民大會」代表眾多，被視為民意機關﹔至於五院，則被視為「專業機構」。訓政時期就連委任「立法委員」亦以法律專家為主，憲法原意並不單純希望他們反映民意(那是國大代表)，而是要他們專業地把「公意」落實到法律條文之中。由於希望做到「專業」，所以監察權很明顯不是立法專家的內行，所以另外設官行事，看來便合理。

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    [五權分立下的民國總統]

    就憲法原文的制度而言，民國總統是五大治權機關「總而統之」的元首。因為「五權分立」之下，五大機關相對獨立，各行其事。只有總統有權協調五院之間的爭議。
    民國總統擁有相當權力，但他的權力比不上總統制國家的總統(美國為典型)，但卻比議會制的總統(如新加坡總統)更有權力。民國憲法的架構比較接近半總統制(如法國)，但由於總統不一定要提名多數黨領袖出任行政院長，所以不完全相同。(泛藍擁有立法院多數票，但政黨輪替後，除了唐飛之外，行政院長都是民進黨籍的。)

    (1997年修憲後，總統任命行政院長，不再需要立法院同意。這改變令行政院長由享有獨立權力的行政首長變成總統助手，制度向總統制靠攏。)

    就原制度而言，總統與行政院長分享行政權力。總統雖然有權，但政府工作都由五大機關負責，所以總統除了憲法指明的職務外，沒有其他任務。
    只要比較一下民國總統府和美國總統辦公室(中文維基)的組織，就知道民國總統職權與美國總統相去甚遠。民國總統府的組織，正正顯示總統主理的職務其實少之又少，因為所有「治權」工作都由五院分掌了。

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    [機要費問題]

    所謂國務機要費，是總統府對國務機密工作(例如秘密外交)所支付的款項。現時對於機要費的應用和報銷，頗有爭議。
    至於特別費(俗稱「特支費」，但其實那是另一回事)，則是機構首長的公關費用。

    本人不打算討論馬英九使用特別費養「馬小九」是否恰當，而是要討論陳水扁的質疑﹕
    「副總統有，五院院長有，各部會首長有，甚至縣長鄉長都有所謂的首長特支費，但是在總統府的首長預算書中，找不到首長的預算特支費」。(主計處回應，說特別費其實包括在機要費中)

    這其實也是胡亂修憲的結果。
    因為按照憲法原意，總統其實沒有那麼多「機要」要辦。既然政府工作都由五院執行，那麼五院首長有特別費就夠了，總統府只需要列一筆很籠統的「機要費」，反正用處不大。
    當然，我們知道兩蔣時代，總統很明顯大權獨攬。但這是因為他們完全掌握了黨政軍(情)系統(靠權術)，而不是因為憲法授權(靠制度)。兩蔣要做的事，還是由五院和軍方去做，甚麼「機要」也扯不上總統府。(否則總統府早就變得像美國那麼複雜)

    自從多次修憲，權力逐漸向總統集中，但這套「機要費 / 特別費」制度看來沒有因應改變。
    再加上政黨輪替，民進黨的總統遇上親國民黨的文武官僚系統，再不能像以往兩蔣(甚至李登輝)般靠下級機關辦總統的私事，於是就由總統府攬上了。
    一套原本籠統的制度，要解決那麼多實務，還要符合明確的會計規則，不出事才怪。

    如果台灣是議會制或半總統制，陳水扁可能被泛藍過半的立法院和行政院長架空，但卻未必會爆了這一宗案。因為那筆錢反正用不著，就不可能有人告發。

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    [附論﹕五權憲法的適用性]

    民國憲法的法理問題，其實有很多討論，批評亦很多。上述的台獨學者也提了不少(雖然我不同意)。

    但我認為，雖然這套憲法不見得沒問題，但還是有其可行之處。
    當然，對於台灣一處小地方，國民大會和立法院二分看來多餘，但如果放在原來打算施行的地方(整個中國)，就有其合理處。

    一院制國會有何問題，只要看看現在的全國人大就知道。
    由於中國有相當時間還不能直選最高領導人(台灣一地無論教育程度和資訊流通都高得多)，所以就算民主得以實施，間接選舉看來還是不可避免的。
    一個組織如果人數過多(如人大)，議員就不可能詳細參與立法程序，變成橡皮圖章。
    按照現行規定，全國人大總數「不超過三千人」。由於現時全國人大已過千人，有人開玩笑說，如果每位人大代表都要發言，恐怕全年開會也不成。(註﹕印度下議院有五百多位議員，也略嫌過多了﹔美國眾議院亦有四百多人。)
    反過來，如果人數較少，固然可以專注立法工作，但靠那麼少人選舉國家領導，又有嚴重偏離民意之嫌。(而且賄選也很容易，民國初年曹錕就是靠賄賂國會議員當選大總統的。)
    由此可見，純粹反映民意和詳細立法工作，需要有所不同。

    所以，把負責選舉國家領導人和監督憲法的民意機關，和日常立法工作的立法機關分離，是應該的。除非中國可以實現直選和全民公投，否則「國民大會」就是合理的制度。(當然，是不是採取政權治權分割的「哲學」是另一問題)

    由於中國不是聯邦國家，所以不會有參眾兩院制。而國民大會不履行立法任務(除了修憲)，所以也不算上議院。把「國民大會和立法院」視為兩院，只是簡陋的比喻。事實上國民大會應該被視為一個間接投票機關，「代行民意」而已。

    再者，亦有人為中國提出一套「逐層遞選制」(王力雄《溶解權力》)。
    理論上，現時的人大制度也是逐層遞選的。當然跟作者所指不同，但也是逐層選上的﹕國家領導由全國人大推選，全國人大由省人大推選，省人大由縣人大推選……
    但有一個問題，就是為了保持每一級人數不會太多(以免妨礙工作)，層級就會變得太多。間選層級越多，民意的扭曲就會越嚴重。
    由此觀之，國民大會可以按固定比例選出代表，保證民意得到反映。因為純屬投票機構，所以人數像現時人大那麼多也不影響工作。(如一千人，則每位代表一百六十萬人)

    就算要分層選出，以增加代表比例，也不適宜分層過多。
    現時大陸有三十三個一級政區(包括省、自治區、直轄市和港澳特區)，如果平均每個省(市、自治區、特區，下同)推選五十人，則全國代表總數1650人。
    每個省平均人口四千八百五十萬人，如果省級同樣有1650名代表，即是每位省級代表由三萬人選出。而這批省級代表負責選出該省的五十名代表，比例 1:33。
    「三萬選一」應是合理比例(美國眾議院亦以此為標準)，香港區議會也只是一萬七千人選一位議員。
    由此可知，只要分全國和省(市、自治區、特區)兩級，就已經可以達致分層間選，而又不致於因為層級過多而嚴重扭曲民意。(再推進至縣級三層間選，可能已是民意失真的極限了)

    至於肯定「國民大會」制之後，政府應該採取三權還是五權分立，反而沒有必然性。
    不過，以中國地大事繁，監察權從立法權中分出、考試權從行政權中分出，相信亦有助於避免中央行政機關干預銓敘，同時令立法委員專注立法，監察委員專注監督政府機關，對中國的廉政建設也許有貢獻。
    所以我認為，五權憲法學理上可能有破綻，但對於當時中國所需的民主轉型而言，不一定用不著。只是歷史沒有給予它實踐的機會。

    當然，制度好不好是一個問題，執行好不好是另一問題。
    沒有好制度，執行難以做好﹔但如果沒有良好的執法，多好的制度都會走樣。
    所以最重要還是養成政府對法治的尊重，才能夠讓人民信任政府。

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    沒說錯吧，這是在浪費閣下的時間，所以對於有耐性看到這裡的看倌，應該有一點獎賞﹕

    YouTube 有人輯錄了康文署《齊保持泳池清潔》的廣告，忽然覺得這首歌相當適合用於政壇。
    又來個《頭條新聞》……
    (大家宜乎打開連結一邊聽一邊往下讀)

    阿媽教落「肚腩」作動唔好游 (註)
    (趙建銘，人民網)
    (喂﹗)

    阿媽教落冇沖洗過又唔好游
    (岩里政男和黑金政治，維基)
    (喂﹗)

    我阿媽教落要「嘔奶」就唔好游
    (吳淑珍，維基)
    (喂﹗)

    (陳水扁，BBC﹔馬英九，維基)
    (扁九合唱﹕)搞到邋遢別人唔使游

    (施明德與天下圍攻，大馬中國報)
    (施明德﹕小朋友…齊保持泳池清潔…啦喂﹗)

    阿媽教落有「豬腩肉」就游多幾游﹕
    (何志平，大紀元)

    原曲﹕
    (Gavotte in D Major "Rosine")(播放完畢)

    (註﹕字幕原文作「肚 Dum」，但我聽了幾次，唱的都是「肚腩」，故改之。)