May 7, 2011

• Central Provident Fund in Singapore

  香港的強積金搞得差，人所共知。如何解決人口老化下的退休保障問題，值得大家思考。

  像膠子山學會般要求取消強積金，各人自理，很符合他們的極右立場，但顯然行不通。他們只看到社會中較有意願又有資源作投資的人，這種所謂「自由」對於收入本來就僅僅夠用的基層，等同廢話。沒有退休保障的話，到最後一定有大堆人要申領綜援，這樣的狀況肯定不是大家想見到的。

  反之，另一邊的左傾人士，推動「全民退休保障」計劃。但西方國家「隨收隨付」式的退休保障在人口老化下越見困難，他們似乎回應不到市民的憂慮(儘管他們已加上「部分儲蓄」成分)。而且因為是齊頭式平等分配，較高收入的人自然會覺得不公平(我付出得多，但最後也只收到三千元)。

  回想當年，政府之所以搞強積金，正是因為大家要求有退休保障，當時輿論熱衷討論的是新加坡的公積金模式。但香港政府不想承擔，所以把制度推向私人市場。
  私人強積金的問題，現在大家都很清楚了。但原先啟發我們的新加坡公積金，反而有很多朋友不了解。我想寫一篇文章，簡介一下新加坡公積金是怎麼一回事，對於釐清現時的問題應有幫助——當然這不代表你要認同新加坡那一套。

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  首先，新加坡公積金的本質，是政府強制的私人儲蓄，沒有任何收入再分配功能。這一點跟強積金一樣，分別是負責管理積金的不是私人公司，而是政府成立的公積金局(CPF Board)。
  新加坡政府設立公積金的目的，是要求人民為未來儲蓄，使他們晚年可以照顧自己，不需要依賴政府(當然，亦阻止了政府開支增長)。鼓勵就業、自助，減少人民領取救濟的可能，是新加坡政府的一貫方針。

  其次，經過多年發展，公積金已「越搞越大」，不單是退休保障，而是包括了各種功能的融資計劃，同時用來應對不同的社會問題。(這一點也是招致很多不滿之處)

  (有一篇來自中華民國證券投資信託暨顧問商業同業公會的新加坡公積金簡介，只有四頁，是不錯的簡介。)

  新加坡公積金始於1955年，原始目的是退休保障。公積金的供款率不單勞資雙方不同、年紀不同有異，而且可以年年不同，實質上已成為經濟調控的工具之一，就像調節利率一樣。在經濟不好的年頭，通常會降低供款率，尤其是僱主的，以減少裁員。
  現時的供款率對大部分僱員而言，五十歲以下僱員供款(佔工資的)15.5%，僱主20%。較高齡的僱員供款率會逐漸降低到僱員6%+僱主5%，以鼓勵僱主聘用年長人士。(與此比較，現在香港是不論年齡劃一5%+5%供款比率。)
  對於月入低於$1500坡幣(按現時匯率約$9520港元)的人，僱主照樣供款，僱員供款則另有方程式計算，供款會比一般人少。月入最少的僱員則不需供款(只由僱主供款)。
  (當然，如果你收入夠多，也可以選擇額外自願供款，正如香港的強積金。不過會選擇這樣的人應該很少吧。)

  對於35歲或以上的低收入人士(今年門檻提高到$1700坡幣，約$10800港元)，政府另提供 Workfare Income Supplement Scheme，分現金和公積金兩方面提供補貼。這是新加坡政府避免人民依賴救濟金的鼓勵就業計劃。

  這筆供款會分為三部分﹕Ordinary account (一般戶口)、special account (特別戶口)和 medisave account (保健儲蓄戶口)
  這三部分的供款比率同樣會隨年齡而變，年輕的人大部分供款會集中在一般戶口，年長的人大部分供款都進入保健儲蓄戶口。

  公積金供款如果沒有自選投資項目，會自動獲得利息。息率由公積金局按新加坡主要銀行利率而定。現在的息率為一般戶口 2.5%，其他戶口(包括退休戶口) 4%，以鼓勵人民提早把款項轉入為退休和保健特設的戶口。根據法例，公積金保證最低息率正是2.5% (只是這幾年的銀行利率實在太低了吧)。
  根據公積金局網頁介紹，首$60000的總存款和首$20000的一般戶口存款，可獲得額外1%的利息。但這筆額外利息會自動納入特別戶口和保健儲蓄戶口之中。

  「一般戶口」就是原來的公積金戶口，本來為退休而設，但已經納入越來越多的功能。最著名的用途莫過於買樓，可以是政府建屋局的公營房屋或私人樓，減輕每月還款的開支。一般戶口的錢亦可以用來買保險保障家人，甚至可以用來供家人讀大專院校的學位課程。

  (有趣的是，由於公積金本來是為退休而設，所以教育開支只是「借用」。如果你動用公積金給家人讀書，法律規定，他們讀完書之後要每月還款給你的公積金戶口，而且要連息還。
  政府的解釋大概是，這措施是幫助低收入家庭給子女讀大專，以便改善他們的生活。既然戶主本來就不多錢，所以一定要歸還，否則他退休後就沒保障了。而且只能用來讀全日制學位，研究院和海外學位都不包括在內。)

  一般戶口的存款如果超出$20000(這部分有額外利息，見上文)，可用於公積金局認可的投資產品，包括各種股票、單位基金、交易所基金、房地產基金、定期存款、債券、保險、黃金等。賺了歸入戶口(不能即時提取，你只是為退休投資)，蝕了則沒人理。

  大概是因為「一般戶口」的用途越加越多，很多錢都用來買樓和投資，令政府擔心人民是否有足夠資金應付退休需要。「特別戶口」是專供退休儲蓄用的戶口，裡面的錢只可用來儲蓄或購買退休保障產品，其中之一是公積金局自行提供的CPF Life年金計劃 (在56前參加，政府另外添加獎勵金)。
  特別戶口的存款如果超出$40000(這部分有額外利息，見下文)，亦可用於公積金局認可的投資產品。你亦可以選擇把一般戶口的資金轉入特別戶口，提早為退休儲蓄並獲得更多的利息，但注資上限是連同特別戶口原有的金額不多於公積金局指定的最低限額($123000，下文另述)。

  「保健儲蓄戶口」自1984年設置，純為醫療而設的戶口，裡面的錢只可用作醫療用途。除了用來支付醫療開支外，最主要的用途是購買醫療保險。為了解決醫療融資的問題，新加坡設置了 MediShield，即是政府提供的廉價醫療保險。這個保險計劃涵蓋了大部分住院開支(其餘部分以 MediSave 或自行支付，此戶口對支付額有限制)。除此以外，存戶亦可以選擇公積金局認可、私人企業提供的醫療保險，以獲得更大保障或病房升級。
  至於收入低到連 MediSave 和 MediShield 都應付不了醫療開支的人士，政府另提供 MediFund 作公共安全網。

  一則因為不是每人都用得著整筆保健儲蓄，二則為了鼓勵家庭支援(需知新加坡是個立法准許法庭強制子女供養父母的國家)，MediSave 的供款亦可以轉移給有需要的家人。

  保健儲蓄戶口設置了儲蓄上限(現時是$39500)，超出上限的供款會撥入特別戶口(如已退休，則為退休戶口)。

  到了 55 歲，如果你繼續工作，就繼續供款(如上述，供款率較低)，你亦可以選擇「退休」。如果存底金額多於公積金局指定的最低限額(現時限額是$123000，設置限額是為了避免退休人士一次提取所有款項後無以為繼)，你可以選擇在一般戶口和特別戶口提取超出限額的款項。兩個戶口的餘款會自動轉為「退休戶口」，待年滿62歲後按月發放(直到用完為止)，應付你退休後的需要。(如果你選擇購買年金計劃，這筆錢就會用於年金計劃，每月發放金額和安排視乎購買的計劃而定。)

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  忠實看倌當知，在下的娘家是新加坡人，而且都是窮人。兩位舅舅都不是甚麼中上層職員，充其量只當過管工和小經理，但現在退休後至少不用憂柴憂米，間中還可以(靠自己的錢)去旅行。這樣的生活，對於香港的中下層員工而言，恐怕是難以想像的。所以在下自然會認為，新加坡的公積金非常值得學習。(而且還順道解決了醫療融資的問題)

  要是有讀過一些跟行為經濟學有關的書，你可以看出膠子山這類「市場原教旨」的問題核心，就是他們高估了大家(甚至他們自己)的智慧。如果大家都像傳統經濟學想像的那麼完美理性，那麼市場自然也是完美的，可惜現實並非如此。
  例如退休保障，人性本身就缺乏遠見，很少人能真的會為幾十年後的事作打算。尤其是低下階層的市民，就算想打算也打算不了，反正錢就是那麼少(保險、對沖這類東西，通常是有錢人才玩得起)，通常都會先用在眼前。如果一切只交給個人決定，最後只會像文首所言，有一大堆人要申領救濟罷了(正是現在的狀況，未來人口老化只會更嚴重)。
  如果以行為經濟學的見解出發，提供比較少的選擇(=部分限制自由)、利誘他們選擇對他們未來有益的方案，會得到更好的結果，令大家都更有保障。新加坡公積金正是如此，今日迫你儲錢，他日你就不用依賴救濟，可以靠自己過活。

  當然，我們提防極右，也要提防過左。過分齊頭式的平等，如何影響人的積極性，歷史上已經證明。例如新加坡公積金的方式，就是每人為自己(充其量，家人)儲蓄，你賺得多、存得多，日後的生活就寬裕得多。相比起全民退休保障那種「人人按收入供款，最後都拿三千」的方案，積金方式顯然會比較受歡迎、阻力會較少。

  (何況，如果說市場原教旨高估了個人的智慧，我們也不應高估政府官員的智慧，所以不是事事給政府管就好。這裡只是說，在退休保障這類範疇，很多人無法靠個人智慧去安排好，政府在這裡的角色是減少他們花錢的選擇，迫他們把部分錢儲蓄起來。而不是因為政府比較聰明，所以要把錢交給它管。)

  但這樣說並不是說新加坡公積金制度，可直接用於香港，因為香港人不見得會接受。

  首先，香港人未必願意拿月入的15.5%那麼多去供款，僱主更加會反對供20%那麼多(當然新加坡也不是一開始就15.5%+20%那麼嚇人，是隨著經濟增長慢慢加上去的)。
  新加坡要供那麼多的理由，正是為了保障老年、甚至可以用來買樓。但對於香港的中下層，私人樓恐怕就算你儲30%也買不起。除非政府恢復興建居屋，或者大量增加土地供應(甚至加用施永清的限期建成、限制購買資格、空置稅之類的措施)，才有可能令大部分人負擔得起私人樓，否則儲那麼多只有惹人討厭，不見得有實際意義。

  其二，香港人更忌憚的，恐怕是讓政府控制太多。

  新加坡公積金可以用來買樓，對新加坡人而言是十分方便，由於強制儲蓄加上政府興建廉價房屋，令他們比較容易買屋，不至像香港有那麼多無殼蝸牛，就算有錢租屋也怕加租被趕走。
  但這亦導致一個問題，就是「政府強迫大家儲錢，去買政府興建的屋」的循環，令政府控制了過多的錢(公積金和建屋局都是政府的)。新加坡經濟亦很大程度上受政府影響，雖然它仍是個市場經濟的體系。

  (雖然這筆錢也可以用來買私樓的，但因為新加坡政府大量興建廉價房屋，所以私人樓基本上是豪宅市場，真正「有錢」的人才會去買。分別只是香港豪宅/偽豪宅和非豪宅同處一個市場，而新加坡的市場分割為二而已。)

  就算不講甚麼「政府不要干預市場」的原教旨口號，在一個不夠民主的社會，政府控制經濟命脈，顯然會對市民生活做成更大影響，更有影響政治自由的潛力(你看新加坡的傳媒都是政府控股就知道)。香港政府沒普選，卻控制了市民的儲蓄，恐怕會被認為是不合適、政治上不能接受的。(政府實質上是否投資失當，這是現實問題，不是理論問題。雖然金管局的投資似乎並未令人滿意。)

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  香港是否有可能調和不同計劃之下的矛盾呢﹖

  1. 在強制性的積金制度之下，一定有一批人(如膠子山打抱不平的那些)認為政府效率太低、自己投資和分配資金會更有效率，而且這(如果不是完全正確，)某程度上也是事實。退休保障制度是否可以容許，只要滿足了基本保障的要求和存底，就讓存戶有更大的自由調動﹖
  (現在強積金必須投資基金，肯定是不夠靈活的，這點可參考新加坡公積金的規定。開放多一點投資渠道，令大家不是必須要光顧基金。)

  2. 至於左傾人士擔憂部分收入太低人士，無法單靠自行儲蓄得到足夠的退休保障，是否可以在稅收再分配方面下功夫﹖例如實施類似新加坡的就業補貼，對低收入人士提供現金和退休保障戶口注資﹖

  (當然，亦有不少論者提及負入息稅制，但可惜似乎沒有討論細節，只是用來作反對最低工資的論點。
  如果是把收入與中位線之間的差額補足，增加的開支便需研究從何而來。可不是每個商家都像施老闆般「樂意」加利得稅，有些還已經要求香港減利得稅，「增強競爭力」呢﹗當然，以香港的低稅制和自由營商環境，就算略加一點利得稅也是天經地義。
  如果只是把差額按稅率回贈，例如應課稅入息$10000則交2%, $200的稅，入息低於中位數一萬就收$200津貼，則不需新增稅源—只需把收得的入息稅轉交便成—但大部分人所得不多於事無補。

  還有，行負入息稅的地區，通常是「人人交稅」的國度，所以對窮人以「退稅」模式自動補貼尚算方便。但香港的窮人根本不用報稅，搞負入息稅反而增加稅局的工作，增加行政開支。似乎還比不上經公積金局/強積金局直接向低收入人士發補貼那麼直接簡單，因為積金局可以查到所有人的工作資料。)

  (補﹕會不會考慮，那些低薪到自己不用供款的人，乾脆由政府代他們供款﹖)

  3. 如果政府始終不願意對積金制度有更大的承擔(或者，我們不想讓它控制太多)，是否可以成立(或鼓勵成立)一間非牟利的積金公司，為市民提供另類選擇﹖
  (甚至，只是開放投資盈富基金的回報也可能比較高。)

  在下不懂金融，純粹提出來給大家設想、交流一下。

  • 12:43 am
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